EL REGIMEN DISCIPLINARIO EN LA POLICIA FEDERAL ARGENTINA

(Principios generales aplicables a los Sumarios e Informaciones Administrativos)
Dr. Lucas R. FIGOLA

Introducción:

Si bien la Policía Federal Argentina es un órgano desconcentrado del actual Ministerio de Seguridad, se constituye como una de las Fuerzas de Seguridad y Defensa de nuestra Nación.

Esto la convierte en un ente único, con un Régimen Disciplinario propio, con sus principios y disposiciones especificas. Se regula por la Ley Nº 21.965 para el personal de la Policía Federal Argentina, donde en su Titulo V, Capitulo Único, desde los artículos 114 al 123 se establece el mismo. Luego el Decreto Nº 1866/83 reglamentario de dicha Ley, en sus artículos 526 a 805, dispone in extenso la instrumentación, casuales y demás especificaciones de los Sumarios e Informaciones Administrativas que podrían ser desarrolladas en dicho ámbito.

Resulta curioso ver la singularidad de las variantes por las cuales un Agente con Estado Policial puede ser imputado en un sumario administrativo, por ejemplo la debilidad moral. Así mismo, es dable señalar que el denominado personal civil de la institución también se rige en lo que compete por este régimen disciplinario, con la salvedad que el arresto no es una pena que se le pueda adjudicar a un personal Auxiliar de la P.F.A. Y dado que no existen mayores obras que desarrollen el tema, lo considere algo original y de utilidad para un aporte mayor al estudio del Derecho Administrativo en una veta poco difundida.

La presente obra sin embargo, esta pensada para desarrollar aquellos principios generales que son aplicables a los Sumarios e Informaciones Administrativas que se desarrollen en el ámbito de la P.F.A., ya que para poder desplegar en forma amplia la totalidad de causales y consecuencias por la cual un agente podría incurrir en una falta, sea de la índole que sea (grave o leve), o las distintas formas de interponer las defensas que podrían interponer aquellos frente a la disconformidad por lo resuelto llámense, recursos o reclamos llevaría una obra de 1000 paginas, incluyendo modelos y explicaciones, que no es el objeto de la presente.


Limitación para ordenar la instrucción de Sumario Administrativo:

El artículo 600 del Decreto 1866/83 señala que, como norma general que las sanciones deberán ser impuestas en forma directa, evitándose la iniciación de actuaciones que dilaten la aplicación del castigo. Por su parte, el artículo 614 de dicha reglamentación expresa que los funcionarios con facultades para disponer la iniciación de sumarios las ejercitaran solamente en aquellos casos en que esta Reglamentación indique especialmente la necesidad de ese trámite, eludiendo ordenar investigaciones orientadas a comprobar hechos que pudieron ser sancionados en forma directa.

Se deduce del texto de estos dos artículos que hay un principio básico que fija el limite para ordenar la instrucción de sumario, no obstante que en el articulo 613 se manifiesten las circunstancias que dan motivo al mismo. La norma establecida en el párrafo primero es avalada por el artículo 603, que prevé que las faltas graves se reprimirán previa instrucción de sumario, salvo que concurran los siguientes cuatro requisitos:

a) Que la existencia de la falta sea notoria y su comprobación no exija la investigación escrita;

b) Que a pesar de no ser evidente la trasgresión, medie reconocimiento de la falta por parte del que la cometió y la misma sea posible y verosímil;

c) Que el hecho por su naturaleza y los antecedentes del inculpado indiquen en forma indudable que la sanción a aplicarse será de arresto;

d) Que en la falta no estén involucrados terceros particulares o no resulten afectados.


Aplicación directa de sanciones:

Atendiendo a lo mencionado precedentemente, en la ejecución de la medida disciplinaria sin sumario previo, deberá observarse lo establecido por el articulo 604 (texto actualizado según el Decreto Nº 714/2000, publicado en el S.O.D.P. 165 del 29/08/2000) que señala: “En la aplicación de sanciones directas por faltas graves, el procedimiento se ajustara a las siguientes normas:

a) El acusado expresara su descargo en diligencia sintética que suscribirá previo formulársele los cargos imputados;

b) La nota comunicando la falta contendrá el concepto merecido del Jefe de la Dependencia, con prescindencia de la misma y calificación de los dos últimos periodos en la foja de concepto anual y se acompañara la planilla de antecedentes que expedirá la Superintendencia de Personal, Instrucción y Derechos Humanos;

c) Las instancias que intervengan en la elevación de la nota, emitirán opinión fundada. Asimismo, podrá disponerse se instruya sumario, si ello es conveniente para un mejor esclarecimiento de las circunstancias que rodearon el hecho;

d) Quien imponga la sanción o alguna de las instancias intervinientes, podrá ordenar el cumplimiento de pericias o medidas para el encuadre de la falta y

e) Luego de aplicada la sanción por el Jefe o Subjefe de la Policía Federal Argentina, se procederá a notificar al sancionado en la forma dispuesta en el articulo 554 de esta Reglamentación”.


Prescripción de la acción disciplinaria:


A efectos de evitar un innecesario dispendio jurisdiccional, se tendrá en cuenta lo prescripto por el artículo 539 del Decreto reglamentario y su interpretación (publicada en O.D.I . Nº 39 del 28/02/91) que señala que la acción por falta disciplinaria prescribe al año, salvo lo resuelto por los artículos 541 y 542, donde se configuran pautas vinculadas a la interrupción de la prescripción.

Sin embargo y tratándose de varios hechos independientes, la prescripción de la acción disciplinaria corre de modo paralelo para cada uno de ellos (P.T.N. Dictámenes 200:55).

En otro orden, cabe destacar que, cuando un mismo episodio tiene un doble enfoque, patrimonial y disciplinario, el termino de extinción de la acción disciplinaria se encontraría modificado, pues el originario de un año que fija el articulo 539, con las excepciones antes indicadas, debería ineludiblemente extenderse a diez, considerando que, sobre esta ultima normativa, se superpone otra de mayor rango, la Ley 24.156, en cuyo articulo 131, si bien no hace referencia a plazos, remite al Código Civil. A su vez y teniendo en cuenta que los eventuales perjuicios derivarían de una relación contractual relacionada con el empleo publico, tendríamos que apoyarnos en el articulo 4023 de dicha ley de fondo, el cual fija precisamente el termino de diez años para la prescripción de las acciones de los contratos. Así lo sostuvo la Procuración del Tesoro de la Nación en Dictamen Nº 170, registrado en el Tomo 270.

Asimismo y en materia de “Suspensión” del plazo para la prescripción, debe tenerse presente lo dispuesto por el articulo 543 del Decreto Nº 1866/83, que explica que el proceso judicial originado como consecuencia de haberse determinado, sea durante o a la finalización de la instrucción, la comprobación prima facie de la comisión de un delito suspende el curso de prescripción.


Autoridad facultada para ordenar la instrucción:

El articulo 615 del Decreto Nº 1866/83 menciona una nomina de autoridades facultadas para el dictado de dicho acto administrativo. Para el caso de que el Superior directo de quien cometió la falta carezca de potestad para ordenar la instrucción de sumario, elevara a su instancia superior los antecedentes del hecho en los términos del artículo 617. Sin embargo, puede ocurrir el caso de que haya varios acusados que no dependan de un mismo superior, circunstancia para la cual rige lo establecido por el articulo 619 del Decreto Nº 1866/83 que expresa: “cuando haya varios acusados y no todos dependan del mismo superior, la facultad de ordenar la instrucción de actuaciones administrativas corresponderá al superior común a todos ellos”.

En la hipótesis de que quien ordena la instrucción de sumario administrativo compruebe la comisión de algún hecho delictuoso o bien porque el instructor se lo comunica, deberá dar participación a la Dirección General de Asuntos Jurídicos para la correspondiente intervención del Juez Competente. (Articulo 643, Dto. Nº 1866/83).
Instructores:

Actuara como tal un oficial que también puede revistar en otra dependencia distinta del investigado (articulo 639), debiendo ser siempre de grado superior al investigado (art. 616) asistido por un secretario sin interesar la jerarquía de este respecto del investigado (art.633).

En cuanto a los informes relacionados con los tramites disciplinarios, el designado podrá requerirlos en forma directa a cualquier superior, sin necesidad de la intervención de las distintas instancias (art. 637), teniendo los mismos carácter de firma urgente, continuándose aun en días feriados cuando eventualmente la suspensión pudiera causar perjuicios (art. 605), por lo que toda diligencia deberá realizarse dentro del primer día hábil siguiente al de su recepción.

Quienes intervienen en las actuaciones estan obligados a propender en la esfera de sus atribuciones a que aquellas se desenvuelvan con la mayor celeridad posible (Art. 606 al 608 del Dto. Nº 1866/83). En consecuencia, es conveniente asentar en todo requerimiento y como ultimo párrafo el siguiente texto: “Dése al presente el carácter que prescriben los artículos 605 y 606 del Decreto Nº 1866/83”.

El Instructor deberá tener presente, también, que si durante el diligenciamiento del sumario o después de finalizado resultare prima facie comprobada la comisión de algún hecho delictuoso, dará inmediata cuenta a la autoridad que dispuso la iniciación del mismo a fin de que previo dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, se de intervención al Juez competente (art. 643 del Dto. Nº 1866/83).


Personal Superior objeto de investigación disciplinaria:

La orden de instruir sumario administrativo donde resulta involucrado algún integrante del cuadro superior debe emanar del Jefe o Subjefe de la Institución (art. 615) y su instrucción estará a cargo del Departamento de Investigaciones Administrativas (art. 632 inc. a) del Dto. 1866/83. Respecto del Personal Retirado, la instrucción estará a cargo del Consejo de Disciplina para el Personal Retirado.


Sustanciación sumarial y aplicación de sanción, su independencia respecto del procedimiento penal:

Toda tramitación administrativa, tenga el carácter de información o sumario, se realizara con total independencia de cualquier otra investigación penal, no afectando ello la garantía constitucional en el sentido de que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, conforme la expresión non bis in ídem, señalada por el articulo 1° Ley 23.984 (Código Procesal Penal de la Nación).

Este principio esta ratificado por la Procuración del Tesoro de la Nación al expresar que “la Administración Publica se encuentra autorizada para ejercer independientemente sus facultades disciplinarias en resguardo de la moral, el decoro y prestigio de la actividad que desenvuelve y el sobreseimiento definitivo de los agentes públicos dictado en sede penal no obsta para que se valore su conducta en sede administrativa, aplicándose las sanciones disciplinarias que correspondan de acuerdo con las constancias que surjan del respectivo sumario administrativo” (P.T.N. Dictámenes: 201:189).

“La situación de duda planteada a los jueces que intervinieron en la causa criminal se explica dentro del rígido sistema de pruebas legales establecido en el Código Procesal Criminal. En materia disciplinaria, en la que impera el principio de libre convicción o sana critica, la valoración de los elementos de juicio reunidos en actuaciones sumariales queda librada a la discrecionalidad de los funcionarios o autoridades administrativas facultadas para aplicar sanciones”. (P.T.N. Dictámenes: 122:339; 163:547; 171:277).


Objeto del Sumario:

Durante la sustanciación disciplinaria, el Instructor deberá circunscribir su investigación a lo que le fuera ordenado esclarecer, salvo que al momento de recibirse declaración de descargo o ampliación de la misma llegara a advertir nuevas faltas, en cuyo caso se le harán conocer al imputado los nuevos cargos a la finalización del acto, repitiéndose el procedimiento anterior en cuanto a su descargo y ofrecimiento de pruebas (art. 627).

Sin embargo y ante la eventual aparición de una nueva falta y responsabilidad para el personal de igual o superior grado al del Instructor, éste lo comunicara inmediatamente al funcionario que ordeno la instrucción (art. 641). De llegar a notar la existencia de faltas graves sin relación directa con el hecho origen del mismo, elevara por conducto separado y en forma reservada, a la autoridad que hubiera ordenada la investigación disciplinaria, una nota en la cual se mencionaran las observaciones a los efectos correspondientes (art. 642).

Vinculado a este punto, un dictamen producido por la Procuración del Tesoro de la Nación donde se indica que: “el objeto del sumario debe circunscribirse a esclarecer el o los hechos cuya investigación dispuso la autoridad competente. Ante el conocimiento de nuevos hechos o la ampliación de la denuncia, corresponde anoticiar a esa autoridad para que, en ejercicio de sus facultades discrecionales, decida la ampliación del objeto del mismo”. (P.T.N. Dictámenes: 212:71; 212:104).


Plazos para la tramitación de los Sumarios e Informaciones Administrativas:

Como principio general el art. 596 expresa que: “los plazos de tramite disciplinario se computaran por días hábiles administrativos. Si hubiere plazos de horas, se computaran entre las 07:00 y las 21:00 horas”. En cuanto a la duración del Sumario, según lo receptado por el articulo 622, la instrucción del mismo no podrá durar mas de treinta (30) días desde su notificación al Instructor hasta su elevación inclusive, no computándose en este termino las demoras producidas por circunstancias ajenas a la instrucción, de lo cual se dejara constancia en las actuaciones. También existen otros plazos menores aplicables a las Informaciones Administrativas que se instruyen para casos de Accidentes, Estado Económico y Daños en Bienes del Estado.

Disposiciones aplicables para los casos en que el personal policial se halle vinculado a causas penales:

Como consecuencia del advenimiento del nuevo Código Procesal Penal que modificó disposiciones vinculadas a situaciones procesales contenidas en la anterior legislación de rito, debieron impartirse directivas clarificadoras sobre la materia disciplinaria derivada de estas cuestiones, teniendo en cuenta que en el antiguo Código, el simple llamado a indagatoria imponía el automático procesamiento de la persona, mientras que el actual permite que un indagado, hasta tanto el Magistrado no decrete el auto de procesamiento, su situación procesal quedaría reducida a simple imputado (arts. 294 y 306 del Cód. Proc. Penal de la Nación). Estas aclaraciones pertinentes fueron plasmadas en la O.D.I. Nº 98 del 24/05/1993.

Formalidades:

Sobre este punto es importante tener presente las instrucciones que en materia de sellos y otros rubros fija el Reglamento General de Correspondencia (R.G.P.F.A. Nº 9, O.D.I. Nº 194 del 23/09/1982), y el Decreto Nº 333/1985


Notificaciones:

Las citaciones, notificaciones o intimaciones al acusado se practicaran mediante nota dirigida por el Instructor al superior de quien dependa el investigado. Si el imputado no prestase servicios, el superior a cuyas ordenes debiera hacerlo practicara el acto procesal en el ultimo domicilio real que aquel registra en su legajo personal. Si en el acto de la diligencia no se encontrare presente, deberá entregarse el documento al familiar u ocupante que se hallare, quien previa comprobación de su identidad, firmara el recibo correspondiente. Si estas personas se negaren a firmar, la diligencia se practicara en presencia de dos testigos, que pueden ser policías, los que firmaran el acta que se extienda. En caso de no hallarse persona alguna en el domicilio real del acusado, la diligencia se practicara con la participación de algún vecino, en la misma forma que la señalada precedentemente (art. 597 del Decreto Nº 1866/83).


Declaración de descargo:

La declaración de descargo que prevé el articulo 626 del Decreto 1866/83 – asimilable a la declaración indagatoria en el ámbito de la Administración Publica Nacional – debe ser recibida respetando las normativas consagradas por los artículos 626 al 629. Para el cumplimiento de esta diligencia procesal, posee amplias facultades para disponer el llamado a prestar declaración bajo la forma de “descargo”. Por lo tanto y ante una eventual articulación recursiva del imputado contra el auto de llamado a esos fines, la misma debe ser rechazada por improcedente, habida cuenta de que tal acto, además de ser un deber que emana del art. 635 y a su vez una de las tantas prerrogativas que a esos funcionarios otorgan los preceptos vigentes en materia administrativo – disciplinaria, no causa perjuicio alguno considerando que las formalidades que en el tema rigen, respetan permanentemente el principio de defensa en juicio que deriva de la Constitución Nacional.

La Procuración del Tesoro de la Nación señalo: “el llamado del Instructor a prestar declaración indagatoria es inimpugnable, pues integra sus amplias y discrecionales facultades” (P.T.N. Dictámenes: 159:113). También: “precisar el carácter de la declaración resulta insoslayable para el correcto ejercicio de la garantía constitucional asegurada por el art. 18 de la Ley Suprema en lo que atañe a la inviolabilidad de la defensa; este temperamento busca preservar al imputado, especialmente de posibles interrogaciones sin ser anoticiado previamente de cuales son los hechos constitutivos del objeto del procedimiento para poder ejercitar tempestivamente la facultad de abstención” (P.T.N. Dictámenes: 200:55 ).

También debe tenerse presente que: “cuando se recibe declaración a un imputado a quien antes se lo escucho como testigo, no basta con relevarlo del juramento de decir verdad para afianzar la validez del acto, sino que no se le debe hacer ratificar los dichos vertidos cuando declaro en aquella condición” (P.T.N. Dictámenes: 143:101; 152:262).


Entrega al imputado de la copia de su declaración:

Quien presta declaración como imputado tiene derecho a requerir copia de sus dichos por lo tanto no existe óbice legal para expedir dichos instrumentos (P.T.N. Dictamen 204:246). Tal prerrogativa no puede aplicarse respecto de los testigos toda vez que la reserva del trámite disciplinario así lo exige. La diferencia con el anterior supuesto se basa en el principio constitucional de defensa en juicio a favor del imputado, ante el cual debe ceder cualquier norma que pudiere interferir los derechos del mismo.


Medidas preventivas:

Las siguientes son las medidas preventivas fijadas por las disposiciones vigentes, pudiendo ser aplicadas antes, durante o después de concluida la substanciación sumarial:

I. El arresto Preventivo, previsto en el articulo 644 del Decreto 1866/83 (al disponer la instrucción o durante su tramite);

II. El pase a Disponibilidad, articulo 48 inciso g) de la Ley Nº 21.965 (aplicable al sumariado administrativamente por causas graves);

III. El pase a Servicio Pasivo, articulo 49 inciso h), de la misma Ley (para los supuestos en los que se propicie una medida segregativa).


Intervención de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas:

Deberá tenerse presente lo establecido en el segundo párrafo del art. 49 de la Ley Nº 24.946 que señala que la Fiscalía de Investigaciones Administrativas será considerada como parte acusadora con facultades para ofrecer, producir e incorporar pruebas, así como recurrir toda resolución adversa a sus pretensiones. Todo ello bajo la pena de nulidad absoluta e insanable de lo actuado o resuelto según el caso.

Asimismo y en el supuesto de que el sumariado consienta la sanción, ello no implica que el acto administrativo que la impuso quede firme mientras se encuentre pendiente un recurso administrativo planteado por otra de las partes del procedimiento como puede ser la Fiscalía d Investigaciones Administrativas, cuando mas que, como principio, la nulidad y el nuevo procedimiento pueden desembocar en una sanción mas grave (P.T.N. Dictamen: 218:338). Sin embargo y con relación a la intervención de este organismo, se planteo un conflicto a partir de la promulgación de la Ley 24.946, que limito la facultad de dicha Fiscalía, situación que quedo resuelta luego del dictamen de la Procuración del Tesoro de la Nación ante un intento de ese organismo de ejercer el rol de parte querellante en un sumario administrativo instruido fuera de su ámbito y cuyo texto dice: “del estudio comparativo entre la Ley Nº 21.383 y la Ley 24.946 surge que las atribuciones de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas se ciñen a intervenir como parte acusadora exclusivamente en las investigaciones administrativas iniciadas en el ámbito de dicho organismo, por ello corresponde rechazar el recurso de alzada interpuesto por esa Fiscalía contra una resolución del Presidente del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), por la cual se denegó su pretensión de asumir el rol de parte acusadora en un sumario administrativo iniciado dentro de la orbita del referido Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria” (Dict. 173/04 del 28 de abril de 2004, Expte. 01-0242001/02. Ex Ministerio de la Producción, Dictamen 249:233).


Consejo de Disciplina para el Personal Superior:

Este órgano del procedimiento disciplinario entiende exclusivamente en los sumarios instruidos al personal superior en actividad o retiro (art. 787 del Dto. Nº 1866/83). A este respecto cabe mencionar que, según la interpretación reglamentaria publicada en O.D.I. Nº 103 del 30/05/1985 dicho cuerpo colegiado intervendrá únicamente en los sumarios en que el instructor, el funcionario que ordeno la instrucción o la Dirección General de Asuntos Jurídicos haya solicitado pena segregativa respecto del personal superior cualquiera sea su estado de revista. También y por aplicación del artículo 783 de la mencionada reglamentación, recibe los sumarios instruidos por el Consejo de Disciplina para el Personal Retirado.


Responsabilidad Patrimonial:

De comprobarse negligencia en el manejo y protección de los bienes del Estado por parte de los Agentes de la Administración Pública, el sumariante deberá dar intervención a la Unidad de Auditoria Interna, conforme lo señala la Ley Nº 24.156 en sus arts. 130 y 131. Para ello se tiene que tener presente también las normas contenidas en la O.D.I. Nº 42 del 23/02/1977 Comunicaciones a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.

En caso de comprobarse faltante de bienes o valores, esta circunstancia será comunicada a la Superintendencia de Administración para la intervención del área de Patrimonio o Tesorería, según corresponda. Sin perjuicio de ello – según lo dispone el art. 3 del Dto. Nº 1154/97 – se dará intervención a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, que tendrá a su cargo las gestiones de cobro cuando el caso así lo requiera.


Cesantía o exoneración:

Si el sumario concluyera con una sanción de cesantía o exoneración, esta medida deberá ser comunicada al Registro de Inhabilitados, dependiente de la Dirección General del Servicio Civil de la Secretaria de la Función Publica, organismo creado mediante Decisión Administrativa Nº 001/96. Tal notificación tiende a evitar que el afectado pueda ingresar a cualquier Organismo de la Función Publica. Asimismo y en la hipótesis de que el Instructor, el funcionario que ordeno la instrucción o la Dirección General de Asuntos Jurídicos propiciaran alguna medida segregativa, previo a la resolución final del sumario, deberá darse intervención al Consejo de Disciplina para el Personal Superior.


Conclusiones Finales:

Como se observa si bien en algunas cuestiones la tramitación e instrumentación de los sumarios administrativos cuentan con similares características, respecto al general utilizado por la Administración Publica basado en el Dto. 467/99, éste cuenta con principios y valores y procedimientos muy definidos. Resulta interesante ahondar en el dado las diferencias que resultan evidentes con solo leer el Dto. 1866/83. Sin embargo, en mi opinión personal las muchas y muy diversas causales por la cual un agente con estado policial o no que preste funciones dentro de la Policía Federal Argentina puede ser sujeto de un sumario administrativo a mi entender son poco practicas, dilatorias y podrían ahorrarse en varios aspectos a favor de la celeridad y en defensa del agente numerosos pasos burocráticos que no hacen a la consecución de la verdad material sobre determinada situación probablemente o no disvaliosa para la función publica. Por ello considero con sus cosas algunas criticables más práctico y real el Dto. 467/99.

De todas formas este trabajo se ciño a mostrar los principios básicos aplicables a la instrucción de los sumarios e informaciones administrativas dentro de un ámbito muy particular que es una Fuerza de Seguridad, otra cuestión excedería al objetivo de esta obra que es desarrollar un tema poco conocido y difundido en un ámbito especifico.


Bibliografía:

• El debido Proceso en el Régimen Disciplinario de la Policía Federal Argentina, Jacinto MAHMUD, Ed. 2006.

• Sumarios Administrativos. Manual Practico para la Administración Publica Nacional, Jacinto MAHMUD, Ed. 1998.

• Manual de Teoría y practica del Derecho Disciplinario Policial, Jacinto MAHMUD, Ed. 2005